En 1938, alors que le pays sombrait dans la récession et que le chômage national atteignait 19%, le président Roosevelt annonça que l’Amérique avait un problème de monopole. Dans un discours historique au Congrès, Roosevelt a averti que la consolidation extrême entravait l’économie et menaçait notre démocratie. « Parmi nous aujourd’hui, une concentration de pouvoir privé sans égal dans l’histoire se développe », a déclaré Roosevelt. « Cette concentration nuit gravement à l’efficacité économique de l’entreprise privée en tant que moyen de fournir des emplois pour la main-d’œuvre et le capital, et en tant que moyen d’assurer une répartition plus équitable des revenus et des gains entre le peuple de la nation dans son ensemble. »
Le discours indiquait une nouvelle direction intellectuelle pour son administration, annonçant ce qui allait conduire à la deuxième phase majeure du New Deal: la politique anti-monopole. Notamment, la première phase du New Deal avait pris la voie exactement inverse. Sa pièce maîtresse — le National Industrial Recovery Act (NIRA) – avait établi des codes à l’échelle de l’industrie, permettant aux entreprises de limiter collectivement la production, d’augmenter les prix et de stimuler les profits, l’idée étant que les cartels sanctionnés par le gouvernement contrecarraient une déflation écrasante. Encourageant les entreprises à la collusion plutôt qu’à la concurrence, la politique avait effectivement suspendu les lois antitrust. Mais une série de revers obligea l’administration à changer de cap. En 1935, la Cour suprême déclara la NIRA inconstitutionnelle et affaiblirait d’autres éléments clés du New Deal. Le chômage élevé, quant à lui, a persisté, suscitant des appels à des réformes plus audacieuses. En déplorant la concentration, Roosevelt admettait que la centralisation et la planification corporatiste n’avaient pas réussi à relancer l’économie américaine.
Pour réaliser son nouveau programme, Roosevelt nomma Thurman Arnold à la tête de la division antitrust du département de la Justice. Pendant le mandat d’Arnold, la division est passée de 18 employés à près de 500 et sa charge de travail est passée d’environ 70 affaires et enquêtes en 1938 à plus de 300 en 1940. En plus de cibler les stratagèmes anticoncurrentiels et les comportements prédateurs, Arnold a forcé les entreprises dominantes à ouvrir leurs coffres de brevets, ce qui a permis aux petites entreprises de se développer et de stimuler l’innovation. Ce régime antitrust renforcé a entraîné une hausse de la production industrielle et une baisse du chômage, aidant le pays à sortir de la Grande Dépression.
Certains décideurs et politiciens commencent aujourd’hui à réaliser que l’Amérique a à nouveau un problème de monopole. La consolidation excessive est maintenant une caractéristique déterminante de notre économie dans tous les secteurs, des hôpitaux et des pièces automobiles aux lunettes et à l’abattage de poulets. Ce manque de concurrence produit une variété de préjudices matériels. Les preuves suggèrent qu’il déprime les salaires et les traitements, augmente les coûts des consommateurs, freine les investissements, retarde l’innovation et fragilise fortement les chaînes d’approvisionnement et les systèmes complexes. Il y a de bonnes raisons de penser que le contrôle concentré freine l’économie américaine, ce qui explique pourquoi la reprise après la crise est restée atone alors même que les bénéfices des entreprises explosent.
Les enjeux sont aussi profondément politiques. En massant la richesse entre quelques mains, la concentration économique engendre la concentration dans notre démocratie; elle permet à notre destin public d’être guidé par les intérêts privés de quelques-uns. Les entreprises dominantes qui occupent des rôles de gardien – Google, par exemple, ou Amazon – détiennent suffisamment de pouvoir pour diriger le sort des autres entreprises, décider qui flotte ou coule.
La restauration du droit anti-monopole pourrait être l’un des actes politiques les plus importants de la prochaine administration. La clé de son succès sera d’élaborer la bonne philosophie et de fixer les bons objectifs. La politique anti-monopole a été utilisée à la fois pour promouvoir la concurrence et pour promouvoir la consolidation — même en une seule décennie, comme le montre le passage du premier au deuxième New Deal de Roosevelt. Si nous ne faisons pas attention, les efforts anti-monopoles pourraient en fait concentrer davantage le pouvoir dans des secteurs et des types d’entreprises particuliers. Mais avec un sens clair de l’histoire et un accent mis sur la structure du marché plutôt que sur les résultats matériels, une nouvelle poussée anti-monopole pourrait conduire à un renouveau de l’économie américaine et de la démocratie américaine.
Jusqu’à présent, une grande partie du nouvel intérêt pour le monopole en Amérique s’est concentrée sur son effet sur la croissance. Dans le rapport économique 2016 du Président, par exemple, la Maison Blanche analyse comment la concurrence contribue à l’innovation et à la productivité, déclarant: « La concurrence des entreprises nouvelles et existantes joue un rôle important dans la promotion… de la croissance. »Un document du Council of Economic Advisers, quant à lui, note également que la concurrence « peut conduire à une plus grande variété de produits, à une meilleure qualité des produits et à une plus grande innovation, ce qui stimule la croissance de la productivité et contribue à élever le niveau de vie. »
Les preuves suggèrent que cette préoccupation est justifiée: Une consolidation excessive, en effet, sape la croissance de trois manières importantes. Premièrement, elle entrave la création et le développement de nouvelles entreprises. Les entreprises dominantes sur des marchés concentrés peuvent utiliser leur poids pour étouffer les nouveaux venus par diverses méthodes, y compris les prix d’éviction et les accords d’exclusion. Dans certains cas, une entreprise dominante n’a même pas besoin de se livrer à une conduite anticoncurrentielle explicite pour bloquer de nouveaux acteurs; sa position sur le marché et ses antécédents de prédation peuvent à eux seuls dissuader les nouveaux venus potentiels. Prenons, par exemple, le marché des bonbons, où Mars et Hershey contrôlent plus de 60% des ventes nationales de bonbons. Leur taille leur permet de distribuer des sommes énormes pour l’espace d’étagère dans les épiceries, ce qui rend impossible pour un producteur indépendant d’apporter une nouvelle barre chocolatée sur les marchés traditionnels.
Reflétant cette tendance, une foule d’études montrent maintenant que la création d’entreprises dans le pays a considérablement diminué au cours des dernières décennies. Dans le premier de ces rapports, que j’ai co-écrit pour New America en 2012, nous avons constaté que la création de nouvelles entreprises par habitant a chuté de 50% entre 1977 et 2011. De même, en 2014, la Brookings Institution a documenté que le taux d’entrée des entreprises — les entreprises de moins d’un an en pourcentage de toutes les entreprises — a diminué de près de moitié entre 1978 et 2011. L’économie est « engagée dans un déclin régulier et séculaire du dynamisme des entreprises », ont conclu les auteurs, et ce déclin n’est « pas isolé dans quelques régions » mais « est une force omniprésente évidente dans presque tous les coins du pays. »Dans une deuxième étude, les auteurs ont fait état d’un lien « solide » entre la consolidation croissante des entreprises et la formation d’entreprises en déclin.
Cette chute spectaculaire de l’entrepreneuriat est troublante en partie parce que les nouvelles entreprises sont un moteur vital pour les nouveaux emplois. Comme le rapporte la Fondation Kauffman, « Les nouvelles et les jeunes entreprises sont la principale source de création d’emplois dans l’économie américaine », représentant presque toutes les créations nettes d’emplois et près de 20% de la création brute d’emplois. Précisément parce que les startups jouent ainsi un rôle démesuré, leur déclin « a des implications troublantes pour le dynamisme économique et la croissance s’il n’est pas inversé. »
Deuxièmement, une consolidation excessive peut également avoir pour effet de supprimer le revenu et les avantages personnels. L’un des résultats de la consolidation est la réduction des emplois, car les entreprises licencient régulièrement des milliers de travailleurs après la fusion. Un autre résultat est moins de concurrence pour les travailleurs. La concentration régionale entre les hôpitaux, par exemple, a conduit à des stratagèmes de collusion qui freinent les salaires des infirmières. Dans d’autres cas, les entreprises établissent des ententes de main-d’œuvre directes, comme l’ont fait les entreprises technologiques de la Silicon Valley lorsqu’elles ont accepté de ne pas braconner les travailleurs des autres. La montée en puissance des patrons de plateformes comme Uber promet d’aggraver la situation.
Encore une fois, les données reflètent cette dynamique. La grande majorité des travailleurs américains ont vu leur salaire horaire s’aplatir ou diminuer depuis 1979. La répartition de plus en plus biaisée des revenus du travail, quant à elle, a conduit les inégalités à des niveaux vertigineux. Face à l’insécurité de l’emploi et à la stagnation des salaires, les individus restent dans des emplois plutôt que de créer de nouvelles entreprises — un fait qui se reflète non seulement dans la baisse des taux de création de nouvelles entreprises, mais aussi dans la baisse des taux de travailleurs indépendants américains.
Et troisièmement, la concentration du contrôle économique nuit à la croissance parce que les entreprises dominantes peuvent freiner le rythme de l’avancement. Aujourd’hui, une poignée d’entreprises de tous les secteurs exercent un contrôle démesuré sur les technologies clés — Monsanto sur les traits génétiques, par exemple, ou Intel sur les semi-conducteurs. Beaucoup de ces entreprises en sont venues à monopoliser ces outils principalement en enroulant des concurrents et leurs brevets. Bien que les brevets soient essentiels pour promouvoir l’innovation, ils sont également régulièrement utilisés à mauvais escient, pour affaiblir les rivaux et pour freiner le développement en clôturant les successions d’entreprises. AT & T s’est avéré bloquer une foule d’avancées disponibles, y compris la numérotation automatique et les tableaux de distribution de bureau — des innovations qui auraient risqué de réduire à néant sa domination. À moins d’entraver activement les progrès, les entreprises peuvent simplement refuser d’investir dans ce domaine. En l’absence de concurrence, les entreprises font face à peu de pression pour bricoler et s’améliorer, ce qui explique potentiellement pourquoi l’investissement des entreprises reste faible, même si les entreprises dépensent des milliards en rachats d’actions ou s’assoient simplement sur des piles de liquidités.
La montée en puissance des plates-formes dominantes comme Amazon et Google, qui déterminent de plus en plus comment les acheteurs se connectent avec les vendeurs et les producteurs se connectent avec les utilisateurs. Compte tenu des effets de réseau en jeu, quelques entreprises sont devenues des dirigeants de facto, servant de voies ferrées et de routes de l’économie Internet. Au ras du capital, les plates-formes dominantes rachètent régulièrement des entreprises qui pourraient menacer leurs empires. Étant donné que ces entreprises — qui incluent également Apple et Microsoft — s’intègrent verticalement dans plusieurs secteurs d’activité, elles sont autorisées à concurrencer directement de nombreux acteurs qui dépendent désormais d’elles, ce qui crée des conflits d’intérêts. Amazon, par exemple, héberge des millions de marchands tiers qui vendent via sa plate-forme, mais commercialise également directement des produits en concurrence avec ces marchands. Les trésors de données accumulés par les plates-formes augmentent les risques d’abus. Amazon, par exemple, utilise les informations qu’il collecte sur ce que les marchands tiers vendent pour stimuler les ventes de ses propres produits. L’avenir, en bref, n’appartient pas aux gens qui conçoivent de meilleurs produits et idées, mais aux géants qui choisissent parmi eux pour servir leurs propres intérêts.
Le problème du monopole de l’Amérique aujourd’hui résulte en grande partie d’une campagne réussie à la fin des années 1970 et au début des années 1980 pour changer le cadre de la loi antimonopole. Les lois anti-monopoles ont été adoptées à l’origine non pas comme une réglementation économique technique, mais comme une loi politique, pour préserver les communautés autonomes et la souveraineté individuelle – pour empêcher, selon les mots de William Douglas, « la concentration entre des mains privées d’un pouvoir si grand que seul un gouvernement du peuple devrait l’avoir. »Bien que la vigueur et l’approche de l’application varient, l’idée selon laquelle la loi anti-monopole devrait promouvoir divers objectifs, y compris la dispersion du pouvoir économique et la sauvegarde du contrôle local, s’est poursuivie bien dans les années 1970.
Dans les années 1970 et 80, un groupe d’universitaires en droit et en économie, principalement associés à l’Université de Chicago, a bouleversé l’approche traditionnelle. Menée en grande partie par Robert Bork, cette révolution a déclaré que le seul objectif légitime de l’antitrust est l’efficacité économique, mesurée sous la forme du « bien-être des consommateurs. »Certains libéraux de premier plan ont ratifié ce point de vue. Dans son ouvrage Economics and the Public Purpose, John Kenneth Galbraith a conclu que la planification centralisée, plutôt que l’ouverture des marchés, était le meilleur moyen de stabiliser les industries et de stimuler la prospérité. En se concentrant exclusivement sur des fins matérielles, l’école néoclassique et ses critiques ont effectivement adopté la concentration plutôt que la concurrence.
Cette philosophie – inscrite dans la politique de Ronald Reagan et maintenue par les administrations démocrates et républicaines ultérieures — a déclenché un torrent de fusions et d’acquisitions et a entraîné l’abandon des poursuites contre les entreprises qui abusent ou obtiennent injustement le pouvoir de monopole. Un système judiciaire conservateur a mis la barre plus haut pour prouver les violations des lois antitrust; un comportement qui était auparavant considéré comme illégal était maintenant salué comme générant des gains d’efficacité. Il en résulte des concentrations de pouvoir dans l’ensemble de l’économie à des niveaux inédits depuis l’âge d’or.
La relance de l’antitrust passe avant tout par le rétablissement d’un objectif initial essentiel : la diffusion du pouvoir économique et politique. Elle doit refléter la compréhension que notre capacité d’autonomie dépend intimement de la répartition du contrôle économique et que ce sont nos intérêts en tant que citoyens — et non simplement en tant que consommateurs — que la concurrence protège.
Les outils de promotion de la concurrence varient. Certaines activités industrielles, par exemple, peuvent facilement être organisées en marchés ouverts; d’autres nous obligent à accepter les monopoles de réseau et à réglementer leur pouvoir à la place.
Cette vision devrait être mise en œuvre par au moins trois étapes pratiques. Premièrement, les agences antitrust devraient renforcer l’application des fusions en révisant les lignes directrices sur les fusions, les principes qu’elles appliquent lors de l’examen des opérations horizontales et verticales. Des lignes directrices renforcées permettraient, par exemple, d’élargir l’ensemble des préjudices que les agences identifient comme constituant un préjudice à la concurrence et refléteraient une compréhension plus sophistiquée de la façon dont les fusions verticales risquent de priver des rivaux. Ils s’engageraient également à bloquer purement et simplement les fusions anticoncurrentielles, plutôt que de chercher à les corriger en réglementant la conduite des affaires ou en exigeant des cessions. Les preuves montrent que ces remèdes ont échoué, permettant aux entreprises fusionnées d’augmenter les prix, de dégrader la qualité et de bloquer les entrants. Chercher à contrôler les entreprises après avoir réduit le nombre de concurrents ne remplace pas une véritable concurrence.
Deuxièmement, les agences devraient engager des procédures de monopolisation afin de cibler les entreprises dominantes qui ont abusé ou acquis injustement leur pouvoir de monopole. L’autorité juridique principale pour cela est l’article 2 de la Loi Sherman, la base de la dissolution par le gouvernement de Standard Oil, AT & T, Alcoa et Microsoft (bien qu’en appel, la cour ait annulé l’ordonnance de dissolution de Microsoft). Aujourd’hui, cependant, les exécutants ont presque abandonné les cas de la section 2 — l’équivalent de rayonner vos cisailles lorsque les arbustes sont à leur maximum. Bien que la jurisprudence défavorable ait rendu le contentieux de ces affaires plus difficile, les exécutants disposent de pouvoirs d’enquête et de ressources uniques pour poursuivre des affaires hors de la portée des parties privées. Étant donné que les plates-formes technologiques et les marchés de données remettent en question les théories traditionnelles, les responsables de l’application des lois devraient avancer des arguments créatifs et tester des domaines du droit non testés. Même les pertes judiciaires serviraient une fonction, en identifiant publiquement les domaines du droit qui doivent être révisés.
Troisièmement, les présomptions juridiques actuelles — qui favorisent les défendeurs — devraient être renversées. Au cours des dernières décennies, les tribunaux ont alourdi la charge de la preuve pour les parties initiant des affaires antitrust, en introduisant des critères et des exigences juridiques rigoureux. En pratique, cela a rendu presque impossible pour les plaignants de gagner certains types d’affaires, ce qui a rendu des domaines entiers du droit antitrust — comme les prix d’éviction — effectivement disparus. Certains comportements des entreprises dominantes sur des marchés concentrés devraient au contraire comporter une présomption d’illégalité. Bien qu’elle ait été un pilier de la politique de concurrence pendant des décennies, cette approche structurelle a été abandonnée pour la « théorie des prix », qui, comme l’a résumé un chercheur, propage que « l’existence du chapeau est en fin de compte le meilleur guide de ce qui devrait exister. »
Bien que l’antitrust ait été ignoré par les élites politiques pendant des décennies, il y a des signes qu’un mouvement de réforme émerge rapidement. Au printemps dernier, la Commission judiciaire du Sénat a tenu une audience au cours de laquelle des responsables des deux parties ont exprimé leur inquiétude quant à l’échec de la politique nationale de concurrence. En juin, la sénatrice Elizabeth Warren a prononcé un discours important mettant en garde contre le fait qu’une consolidation excessive affaiblit notre économie et met en danger notre démocratie, et a appelé l’Amérique à retrouver sa suspicion fondamentale, la conviction que « le pouvoir concentré n’importe où était une menace pour la liberté partout. »Et au cours de l’été, les démocrates ont inclus dans la plate—forme officielle du parti un engagement à renforcer la loi et l’application de la législation antitrust – c’est la première fois que l’anti-monopole est inclus dans la plate-forme depuis 1988.
Le regain d’intérêt pour l’antitrust est très prometteur, mais comporte également des risques. Il est vrai que le rétablissement de la compétitivité des marchés stimulerait la croissance et la productivité. Mais ce serait une grave erreur de réduire l’anti-monopole à une fin exclusivement matérielle comme la croissance économique. Cela suggérerait que la structure de notre économie soit secondaire par rapport aux fruits qu’elle produit. Pour récupérer le droit anti-monopole, nous devons rappeler qu’il régit la répartition de la propriété et du contrôle — des résultats irréductiblement politiques et non matériels. Prétendre le contraire fausse non seulement les fondements de l’antitrust, mais l’empêche fondamentalement.