dock, frihetsberövande är föremål för lagstadgade tidsfrister-initialt 24 timmar från tidpunkten för ankomsten till polisstationen – även om (under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda) detta kan förlängas till 36 timmar av en högre officer, och upp till totalt fyra dagar av en magistrates’ court. Om polisen i slutet av denna tid vill fortsätta utredningen, utan att åtala den misstänkte för ett brott, måste de antingen släppa dem mot borgen eller släppa dem utan borgen (en frigivning under utredning).
om den misstänkte släpps mot borgen kan de arresteras om de inte återvänder till polisstationen på förfallodagen eller bryter mot några villkor. Dessa befogenheter är inte tillgängliga om den misstänkte släpps utan borgen, även om de kan arresteras om nya bevis har framkommit som inte var tillgängliga när de ursprungligen fängslades, eller om de misstänks för att begå ett(annat) brott.
detta har varit positionen i många år, för det mesta utan att locka mycket, om någon, media eller allmänhetens uppmärksamhet. Gripandet och efterföljande räddning av högprofilerade figurer i de historiska sexmissbruknings-och tidningshackningsutredningarna tidigare detta decennium ledde dock till något av en mediekampanj för att ändra lagen. Kanske framför allt, Paul Gambaccini klagade över att placeras på polisens borgen för nästan ett år i samband med en historisk sex missbruk påstående, under vilken tid han åter bailed sex gånger, innan han fick veta att utredningen höll på att tappas. Hans och andra uppmärksammade fall ledde till att avslöja omfattande missbruk av polis borgen utan kostnad.
så småningom uppskattade Polishögskolan, på grundval av partiella uppgifter (delvis eftersom de flesta polisstyrkor inte rutinmässigt samlade in eller rapporterade informationen), att under de 12 månaderna från April 2013 placerades över 400 000 personer på polisens borgen utan kostnad, varav 26 000 (6 procent) var på borgen i mer än sex månader. Forskning av Professor Anthea Hucklesby i två polisstyrkor fann att nästan hälften av de som placerades på polisens borgen varken åtalades eller hade någon annan formell åtgärd vidtagits mot dem, och att polisen ofta visste från början att inga åtgärder skulle vidtas. Hemmakontoret accepterade att, även om det inte fanns några officiella uppgifter, personer med svart och etnisk minoritetsbakgrund, liksom de med psykiska problem och inlärningssvårigheter, sannolikt skulle bli oproportionerligt utsatta för polisens borgen.
som ett resultat styrde Theresa May, den dåvarande inrikesministern, 2017 polis-och brottslagen genom parlamentet och införde en ny lagstadgad regim som styr polisens borgen utan kostnad. Lagen skapade faktiskt inte en övergripande tidsgräns för polisens borgen. Vad det gjorde var att fastställa att polisen initialt bara kan rädda en person i 28 dagar, även om detta kan förlängas av en högre polis till totalt tre månader, och därefter kan det förlängas ytterligare av en magistrates’ court, i slutändan på obestämd tid. Det är viktigt att det också föreskrivs att polisen i allmänhet endast kan släppa en person mot borgen utan kostnad (snarare än att släppa dem utan borgen, dvs. utan några begränsningar) om en frigivning mot borgen är ’nödvändig och proportionell under alla omständigheter’, och endast på uppdrag av en polis med rang som inspektör eller högre.
baserat på bevis från andra försök att reglera polisens beteende förväntade jag mig att den nya lagstadgade regimen skulle vara ineffektiv när det gäller att minska användningen av polis borgen utan kostnad, vilket var ett viktigt regeringsmål för lagstiftningen. För över 30 år sedan införde 1984 Police and Criminal Evidence Act en bestämmelse som begränsar polisens makt att fängsla en arresterad misstänkt i förvar om inte kvarhållande är nödvändigt för att säkra eller bevara bevis eller för att få bevis genom att ifrågasätta den misstänkte. Alla bevis tyder på att kravet på att frihetsberövande är nödvändigt aldrig har hindrat polisen från att kvarhålla gripna misstänkta när de vill – frihetsberövande efter gripandet är i praktiken rutinmässigt.
kraften i gripandet är också föremål för en nödvändighet krav – förutom att ha rimliga skäl för misstanke, en polis måste också ha rimliga skäl att tro att frihetsberövande är nödvändigt (för en rad statutorily definierade ändamål). Här är både rättspraxis och forskningsbevis lite mer blandade, även om domstolarna har varit villiga att ge poliser en bred grad av latitud, förutsatt att en arresterande officer åtminstone tillämpar sitt sinne på frågan om nödvändighet. Med andra ord har nödvändighetskravet aldrig väsentligt hämmat polisen tidigare.
polisens svar på den nya borgenregimen har dock förvirrat förväntningarna. Bevisen tyder på att polisen från början till stor del har undvikit att använda sina borgen befogenheter, och har i stället släppt misstänkta utan borgen. Det är anmärkningsvärt att förkortningen RUI, som nu tillämpas på en sådan release, bara har fått valuta sedan lagstiftningen infördes. Lagstiftningen trädde i kraft i April 2017, och i oktober samma år rapporterade Professor Michael Zander, i en artikel i Criminal Law and Justice Weekly, en dramatisk minskning av användningen av polisens borgen utan kostnad. De senaste bevisen kommer från Law Society, baserat på bevis som samlats in med FOI-förfrågningar från advokatbyrån Hickman och Rose.
siffrorna är ganska häpnadsväckande. Till exempel, i Nottinghamshire-styrkan, 2016/17 (det sista året innan den nya regimen trädde i kraft) släpptes 7 392 personer på polisens borgen utan kostnad. Året därpå (det första av den nya regimen), som hade sjunkit till 562 personer, med 4 728 personer som släpptes under utredning. I London släpptes 2016/17 67 838 personer på polisens borgen, medan året därpå var siffran nere till 9 881, med 46 674 personer som släpptes under utredning.
Hur kan denna dramatiska förändring i polisens beteende redovisas? I sin 2017-artikel uttryckte Michael Zander tvivel om att det plötsligt berodde på polisens vårdnadshavare och fullt ut omfamnade det nya kravet att en person endast skulle placeras på borgen om det är nödvändigt och proportionerligt. Som han sade, ’iven stark tro på värdet av borgen, detta förslag bara måste anges för dess uppenbara osannolikhet att vara uppenbart’. Samtidigt som han inte diskonterade möjligheten att polisen misstolkade den nya lagen, drog Zander slutsatsen att den mest troliga förklaringen var att polisen som är skyldiga att driva den nya lagen (främst utrednings-och vårdnadshavare) hade ’tagit emot denna reform’ och diskonterar vad de tidigare hade hävdat var fördelarna med polisens borgen för att minska arbetsbelastningen och granskningen av utredningens framsteg. Även om bevisen är begränsade anser jag att detta är den mest sannolika förklaringen, särskilt i samband med de massiva nedskärningarna av polisbudgetarna sedan 2010.
även om det inte finns någon statistik om profilen för misstänkta som släppts under utredning, när det gäller allvaret i det misstänkta brottet och eventuell kränkande historia, ger Law Society-rapporten ett antal exempel på fall där personer som misstänks för allvarliga brott, och ibland upprepade brott, har släppts under utredning snarare än mot borgen. Dessa tyder på att polisen inte använder sina befogenheter för att rädda misstänkta även om de lagstadgade villkoren är uppfyllda. Slutsatsen att detta skapar en risk för allmänheten kräver dock viss försiktighet.
Borgen är inte ett universalmedel från polisens perspektiv. Om en person på borgen inte dyker upp på polisstationen vid behov, eller bryter mot deras borgen villkor, de kan arresteras. Men om polisen fortfarande inte kan fatta ett beslut om anklagelse för det ursprungliga misstänkta brottet, måste de helt enkelt släppa den misstänkte igen om de inte misstänks för ett nytt brott – men i så fall kunde de ha arresterats ändå. Det kan vara så att anledningen till att polisen har dumpat polisen borgen så lätt är att de inser att det är av begränsat värde.
det stora problemet, som tar oss tillbaka till början av denna ledsna historia, är att det inte finns någon begränsning eller reglering som styr polisutredningens längd. Medan regelverket som styr polisens borgen utan kostnad kan uppmuntra polisen att undersöka mer effektivt och tidsmässigt, reglerar reglerna borgen och inte utredningen. Det är fullt möjligt för en utredning att fortsätta trots att en högre polis, eller en magistrates’ court, har vägrat att förlänga borgen perioden. I det avseendet är en person som har släppts mot borgen i samma position som en person som har släppts under utredning.
det måste emellertid accepteras att en person som är borgenär är mer benägna att hållas informerad, åtminstone i begränsad utsträckning, om utredningens framsteg och sannolika tidsskala än en person som släppts under utredning. Det finns ingen skyldighet för polisen att hålla misstänkta frigivna under utredning informerade om huruvida utredningen fortsätter eller när den sannolikt kommer att slutföras – både misstänkta och deras advokater klagar över att de är kvar i limbo.
därför är det som är nödvändigt, bortsett från frågan om polisens resurser, en lagändring som båda:
- reglerar längden på polisutredningar
- inför en skyldighet för polisen att regelbundet informera den misstänkte om framstegen i utredningen
ett regelverk som speglar borgenssystemet kan vara lämpligt, även om tidsramen måste justeras för att vara genomförbar och framför allt måste den förenklas. Detta är i själva verket vad Lagföreningen har föreslagit, även om det skulle vara svårt att urskilja detta från pressrapporterna.
om det är korrekt att anledningen till att polisen har valt att släppas under utredning snarare än borgen är att poliser vill minska arbetsbelastningen och granskningen, är ett tillvägagångssätt som tar bort de upplevda fördelarna den som sannolikt kommer att vara effektiv.
Ed Cape är emeritus Professor i straffrätt och praktik vid University of the West of England, Bristol och en av centrumets förvaltare.