En 1938, cuando el país se hundió en la recesión y el desempleo nacional alcanzó el 19 por ciento, el presidente Roosevelt anunció que Estados Unidos tenía un problema de monopolio. En un histórico discurso ante el Congreso, Roosevelt advirtió que la consolidación extrema estaba obstaculizando la economía y amenazando nuestra democracia. «Entre nosotros hoy en día está creciendo una concentración de poder privado sin igual en la historia», dijo Roosevelt. «Esta concentración está afectando gravemente la eficacia económica de la empresa privada como forma de proporcionar empleo a la mano de obra y al capital, y como forma de asegurar una distribución más equitativa de los ingresos y las ganancias entre el pueblo de la nación en su conjunto.»
El discurso marcó una nueva dirección intelectual para su Administración, anunciando lo que vendría a impulsar la segunda fase importante del New Deal: la política antimonopolio. En particular, la primera fase del Nuevo Trato había tomado la ruta exactamente opuesta. Su pieza central, la Ley Nacional de Recuperación Industrial (NIRA, por sus siglas en inglés), había establecido códigos para toda la industria, lo que permitía a las empresas limitar colectivamente la producción, aumentar los precios y aumentar las ganancias, con la idea de que los cárteles sancionados por el gobierno frustrarían la aplastante deflación. Al alentar a las empresas a coludirse en lugar de competir, la política había suspendido efectivamente las leyes antimonopolio. Pero una serie de contratiempos obligaron a la Administración a cambiar de rumbo. En 1935, la Corte Suprema declaró inconstitucional el NIRA y debilitaría otras piezas clave del New Deal. Mientras tanto, persistió el alto desempleo, lo que provocó llamamientos a una reforma más audaz. Al deplorar la concentración, Roosevelt estaba admitiendo que la centralización y la planificación corporativista no habían logrado revivir la economía de Estados Unidos.
Para lograr su nueva agenda, Roosevelt nombró a Thurman Arnold para dirigir la división antimonopolio del Departamento de Justicia. Durante el mandato de Arnold, la división creció de 18 empleados a casi 500 y aumentó su carga de trabajo de alrededor de 70 casos e investigaciones en 1938 a más de 300 en 1940. Además de centrarse en los esquemas anticompetitivos y la conducta depredadora, Arnold obligó a las empresas dominantes a abrir sus bóvedas de patentes, empoderando a las empresas más pequeñas y estimulando la innovación. Este régimen antimonopolio reforzado llevó al aumento de la producción industrial y a la caída del desempleo, lo que ayudó a la recuperación de la nación de la Gran Depresión.
Algunos legisladores y políticos de hoy están empezando a darse cuenta de que Estados Unidos una vez más tiene un problema de monopolio. La consolidación excesiva es ahora una característica definitoria de nuestra economía en todos los sectores, desde hospitales y autopartes hasta anteojos y sacrificio de pollos. Esta falta de competencia produce una variedad de daños materiales. La evidencia sugiere que deprime los salarios, aumenta los costos para los consumidores, frena la inversión, retrasa la innovación y hace que las cadenas de suministro y los sistemas complejos sean muy frágiles. Hay buenas razones para pensar que el control concentrado está frenando la economía de Estados Unidos, lo que ayuda a explicar por qué la recuperación posterior a la crisis se ha mantenido lenta incluso mientras las ganancias corporativas aumentan.
Lo que está en juego también es profundamente político. Al concentrar la riqueza en unas pocas manos, la concentración económica engendra concentración en nuestra democracia; permite que nuestro destino público sea dirigido por los intereses privados de unos pocos. Las empresas dominantes que ocupan roles de guardián-Google, por ejemplo, o Amazon-tienen suficiente poder para dirigir el destino de otras empresas, decidiendo quién flota o quién se hunde.
Restaurar la ley antimonopolio podría ser uno de los actos políticos más importantes de la próxima administración. La clave de su éxito será la elaboración de la filosofía correcta y el establecimiento de los objetivos correctos. La política antimonopolio se ha utilizado tanto para promover la competencia como para promover la consolidación, incluso en una sola década, como lo demuestra el cambio del primer al segundo New Deal de Roosevelt. Si no tenemos cuidado, los esfuerzos antimonopolio podrían concentrar aún más el poder en sectores y tipos de empresas particulares. Pero con un claro sentido de la historia, y un enfoque en la estructura del mercado en lugar de resultados materiales, un nuevo impulso antimonopolio podría conducir a una renovación de la economía y la democracia estadounidenses.
Hasta ahora, gran parte del nuevo interés en el monopolio en Estados Unidos se ha centrado en su efecto en el crecimiento. En el Informe Económico del Presidente de 2016, por ejemplo, la Casa Blanca analiza cómo la competencia contribuye a la innovación y la productividad, afirmando que «La competencia de las empresas nuevas y existentes desempeña un papel importante en el fomento del crecimiento.»Un documento del Consejo de Asesores Económicos, por su parte, también señala que la competencia» puede conducir a una mayor variedad de productos, una mayor calidad de los productos y una mayor innovación, lo que impulsa el crecimiento de la productividad y ayuda a elevar los niveles de vida.»
La evidencia sugiere que esta preocupación está justificada: la consolidación excesiva, de hecho, frena el crecimiento de tres maneras importantes. En primer lugar, impide la creación y el desarrollo de nuevas empresas. Las empresas dominantes en mercados concentrados pueden utilizar su peso para sofocar a los participantes a través de diversos métodos, incluidos los precios predatorios y los acuerdos de exclusión. En algunos casos, una empresa dominante ni siquiera tiene que incurrir en una conducta anticompetitiva explícita para bloquear a nuevos operadores; su posición en el mercado y su historial de depredación por sí solos pueden disuadir a los posibles competidores. Tomemos, por ejemplo, el mercado de dulces, donde Mars y Hershey controlan más del 60 por ciento de las ventas nacionales de dulces. Su tamaño les permite repartir grandes sumas por espacio en los estantes de las tiendas de comestibles, lo que hace que sea efectivamente imposible para un productor independiente traer una nueva barra de dulces a los mercados principales.
Reflejando esta tendencia, una serie de estudios muestran ahora que la formación de negocios en el país ha disminuido drásticamente en las últimas décadas. En el primero de estos informes, del que fui coautor para New America en 2012, descubrimos que la creación de nuevos negocios per cápita disminuyó en un 50 por ciento entre 1977 y 2011. De manera similar, en 2014, la Brookings Institution documentó que la tasa de entrada de empresas—empresas de menos de un año como porcentaje de todas las empresas—se redujo casi a la mitad entre 1978 y 2011. La economía está «comprometida en un declive constante y secular del dinamismo empresarial», concluyeron los autores, y este declive «no está aislado en unas pocas regiones», sino que «es una fuerza omnipresente evidente en casi todos los rincones del país.»En un segundo estudio, los autores informaron de un vínculo «sólido» entre la creciente consolidación de negocios y la formación de empresas en declive.
Esta caída drástica en el espíritu empresarial es preocupante en parte porque las nuevas empresas son un motor vital para nuevos empleos. Como informa la Fundación Kauffman, «Las empresas nuevas y jóvenes son la principal fuente de creación de empleo en la economía estadounidense», que representan casi toda la creación neta de nuevos empleos y casi el 20 por ciento de la creación bruta de empleos. Precisamente porque las startups juegan un papel desmesurado de esta manera, su declive «tiene implicaciones preocupantes para el dinamismo económico y el crecimiento si no se invierte.»
En segundo lugar, la consolidación excesiva también puede tener el efecto de suprimir los ingresos y las prestaciones personales. Uno de los resultados de la consolidación es la reducción de puestos de trabajo, ya que las empresas despiden habitualmente a miles de trabajadores después de la fusión. Otro resultado es una menor competencia para los trabajadores. La concentración regional entre hospitales, por ejemplo, ha dado lugar a esquemas colusorios que retienen los salarios de las enfermeras. En otros casos, las empresas establecen cárteles laborales directos, como lo hicieron las empresas de tecnología de Silicon Valley cuando acordaron no robar a los trabajadores de la otra. El ascenso de jefes de plataforma como Uber promete empeorar la situación.
De nuevo, los datos reflejan esta dinámica. La gran mayoría de los trabajadores estadounidenses han visto cómo sus salarios por hora se aplanan o disminuyen desde 1979. Mientras tanto, la distribución cada vez más sesgada de los ingresos laborales ha llevado la desigualdad a niveles asombrosos. Frente a la inseguridad laboral y los salarios estancados, las personas se quedan en el trabajo en lugar de comenzar nuevas empresas, un hecho que se refleja no solo en las tasas decrecientes de formación de nuevos negocios, sino también en las tasas más bajas de estadounidenses que trabajan por cuenta propia.
Y, en tercer lugar, la concentración del control económico socava el crecimiento porque las empresas dominantes pueden frenar el ritmo de avance. Hoy en día, un puñado de empresas de todos los sectores ejercen un control desmesurado sobre tecnologías clave: Monsanto sobre rasgos genéticos, por ejemplo, o Intel sobre semiconductores. Muchas de estas empresas han llegado a monopolizar estas herramientas principalmente a través de la acumulación de competidores y sus patentes. Si bien las patentes son vitales para promover la innovación, también se abusa de ellas de manera rutinaria, para debilitar a los rivales, así como para obstaculizar el desarrollo al cercar las propiedades corporativas. EN& se descubrió que T estaba bloqueando una gran cantidad de avances disponibles, incluida la marcación automática y las centralitas de oficina, innovaciones que habrían corrido el riesgo de perder su dominio. A menos que obstaculicen activamente el progreso, las empresas pueden simplemente negarse a invertir en él. En ausencia de competencia, las empresas se enfrentan a una presión escasa para jugar y mejorar, lo que podría explicar por qué la inversión empresarial sigue siendo baja, incluso cuando las empresas gastan miles de millones en recompras de acciones o simplemente se sientan en pilas de efectivo en su lugar.
Este peligro se agrava hoy en día con el auge de plataformas dominantes como Amazon y Google, que determinan cada vez más cómo los compradores se conectan con los vendedores y los productores se conectan con los usuarios. Dados los efectos de red en juego, algunas empresas han surgido como gobernantes de facto, sirviendo como ferrocarriles y carreteras de la economía de Internet. Con el capital, las plataformas dominantes compran rutinariamente compañías que podrían amenazar sus imperios. Dado que estas empresas, que también incluyen a Apple y Microsoft, se integran verticalmente en múltiples líneas de negocio, se les permite competir directamente con muchos de los jugadores que ahora dependen de ellas, creando conflictos de intereses. Amazon, por ejemplo, alberga a millones de comerciantes de terceros que venden a través de su plataforma, pero también vende directamente productos que compiten con estos comerciantes. Los tesoros de datos que acumulan las plataformas aumentan el potencial de abuso. Amazon, por ejemplo, utiliza la información que recopila sobre lo que los comerciantes de terceros están vendiendo para aumentar las ventas de sus propios productos. El futuro, en resumen, no pertenece a la gente que diseña mejores productos e ideas, sino a los gigantes que eligen entre ellos para servir a sus propios intereses.
El problema de monopolio de los Estados Unidos hoy en día es en gran medida el resultado de una campaña exitosa a finales de la década de 1970 y principios de la década de 1980 para cambiar el marco de la ley antimonopolio. Las leyes antimonopolio se aprobaron originalmente no como regulación económica técnica, sino como ley política, para preservar las comunidades autónomas y la soberanía individual, para evitar, en palabras de William Douglas, «la concentración en manos privadas del poder tan grande que solo un gobierno del pueblo debería tenerlo.»Si bien el vigor y el enfoque de la aplicación variaron, la idea de que la ley antimonopolio debería promover una variedad de objetivos, incluida la dispersión del poder económico y la salvaguardia del control local, continuó hasta bien entrada la década de 1970.
En las décadas de 1970 y 1980, un grupo de académicos legales y económicos asociados principalmente con la Universidad de Chicago cambió el enfoque tradicional. Impulsada en gran parte por Robert Bork, esta revolución declaró que el único objetivo legítimo de la defensa de la competencia es la eficiencia económica, medida en forma de «bienestar del consumidor».»Algunos liberales prominentes ratificaron este punto de vista. En su libro Economics and the Public Purpose, John Kenneth Galbraith concluyó que la planificación centralizada, en lugar de mercados abiertos, era la mejor manera de estabilizar las industrias y aumentar la prosperidad. Al centrarse exclusivamente en los fines materiales, tanto la escuela neoclásica como sus críticos adoptaron la concentración sobre la competencia.
Esta filosofía-estampada en la política por Ronald Reagan y mantenida por las administraciones demócratas y republicanas posteriores-desató un torrente de fusiones y adquisiciones y dio lugar al abandono de los casos contra las empresas que abusan o obtienen injustamente el poder monopolístico. Un poder judicial conservador elevó el listón para probar violaciones antimonopolio; una conducta que antes se consideraba ilegal ahora es aclamada como generadora de eficiencia. El resultado son concentraciones de poder en toda la economía a niveles nunca vistos desde la Edad Dorada.
La reactivación de la defensa de la competencia requerirá, ante todo, la restauración de un propósito original clave: la difusión del poder económico y político. Debe reflejar el entendimiento de que nuestra capacidad de autogobierno depende íntimamente de la distribución del control económico, y que son nuestros intereses como ciudadanos-no simplemente como consumidores—los que protegen la competencia.
Las herramientas para promover la competencia varían. Algunas actividades industriales, por ejemplo, pueden organizarse fácilmente en mercados abiertos; otros nos exigen que aceptemos monopolios de red y regulemos su poder en su lugar.
Esta visión debe ponerse en práctica a través de al menos tres pasos prácticos. En primer lugar, los organismos de defensa de la competencia deberían reforzar la aplicación de las normas de concentraciones mediante la revisión de las directrices sobre fusiones, los principios que aplican al examinar los acuerdos horizontales y verticales. Unas directrices reforzadas ampliarían, por ejemplo, el conjunto de daños que los organismos consideran perjudiciales para la competencia y reflejarían una comprensión más sofisticada de la forma en que las fusiones verticales corren el riesgo de excluir a sus rivales. También se comprometerían a bloquear de plano las fusiones anticompetitivas, en lugar de tratar de solucionarlas mediante la regulación de la conducta empresarial o la exigencia de desinversiones. La evidencia muestra que estos remedios han fracasado, permitiendo a las empresas fusionadas subir los precios, degradar la calidad y bloquear a los participantes. Tratar de vigilar a las empresas después de que hayan reducido el número de competidores no sustituye a la competencia real.
En segundo lugar, las agencias deberían iniciar casos de monopolización para dirigirse a las empresas dominantes que hayan abusado o adquirido injustamente su poder de monopolio. La principal autoridad legal para esto es la Sección 2 de la Ley Sherman, la base para la ruptura del gobierno de Standard Oil, EN& T, Alcoa y Microsoft (aunque, en apelación, el tribunal revocó la orden de disolución de Microsoft). Hoy en día, sin embargo, los ejecutores han abandonado casi todos los casos de la Sección 2, el equivalente a dejar en estanterías tus tijeras cuando los arbustos están al máximo. Aunque la jurisprudencia desfavorable ha hecho que litigar estos casos sea más difícil, los ejecutores tienen poderes y recursos de investigación únicos para perseguir casos más allá del alcance de las partes privadas. Dado que las plataformas tecnológicas y los mercados de datos desafían las teorías tradicionales, los encargados de hacer cumplir la ley deben presentar argumentos creativos y probar áreas del derecho no probadas. Incluso las pérdidas judiciales cumplirían una función, al identificar públicamente las áreas del derecho que necesitan revisión.
En tercer lugar, las presunciones legales actuales, que favorecen a los acusados, deben cambiarse. En las últimas décadas, los tribunales han aumentado la carga de la prueba para las partes que inician casos antimonopolio, introduciendo pruebas y requisitos legales estrictos. En la práctica, esto ha hecho casi imposible que los demandantes ganen ciertos tipos de casos, lo que ha hecho que áreas enteras de la ley antimonopolio, como los precios predatorios, desaparezcan efectivamente. En cambio, ciertas conductas de las empresas dominantes en mercados concentrados deberían conllevar una presunción de ilegalidad. A pesar de ser un pilar de la política de competencia durante décadas, este enfoque estructural fue abandonado por la «teoría de los precios», que, como resumió un erudito, propaga que «la existencia es, en última instancia, la mejor guía de lo que debería existir.»
Aunque las élites políticas han ignorado la defensa de la competencia durante décadas, hay indicios de que está surgiendo rápidamente un movimiento de reforma. La primavera pasada, el Comité Judicial del Senado celebró una audiencia en la que funcionarios de ambas partes expresaron su preocupación por el fracaso de la política nacional de competencia. En junio, la Senadora Elizabeth Warren pronunció un importante discurso advirtiendo que la consolidación excesiva debilita nuestra economía y pone en peligro nuestra democracia, y pidió a Estados Unidos que recuperara su sospecha fundamental, la creencia de que «el poder concentrado en cualquier lugar era una amenaza para la libertad en todas partes.»Y durante el verano, los demócratas incluyeron en la plataforma oficial del partido un compromiso para fortalecer la ley antimonopolio y su aplicación, la primera vez que se incluyó el antimonopolio en la plataforma desde 1988.
El renovado interés en la defensa de la competencia es muy prometedor, pero también conlleva riesgos. Es cierto que el restablecimiento de mercados competitivos impulsaría el crecimiento y la productividad. Pero sería un grave error reducir el antimonopolio a un fin exclusivamente material como el crecimiento económico. Eso sugeriría que la estructura de nuestra economía es secundaria a los frutos que produce. Para recuperar la ley antimonopolio, debemos recordar que rige la distribución de la propiedad y el control, resultados irreduciblemente políticos, no materiales. Pretender lo contrario no solo distorsiona los fundamentos de la defensa de la competencia, sino que fundamentalmente la excluye.